Dr. Mukhtar A. Adam, Dosen Universitas Khairun
Dalam sebuah pertemuan Provinsi Kepulauan di Kantor Perwakilan Maluku di Jakarta yang menghadirkan Prof. Dr. Hasjim Djalal, M.A., serta dihadiri tim asistensi dan pejabat dari tujuh provinsi kepulauan, disampaikan peringatan tegas bahwa RUU Kepulauan berpotensi menjadi ancaman bagi integritas Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Pernyataan tersebut memicu perdebatan tajam. Prof. Hasjim, yang dikenal sebagai diplomat senior, akademisi, dan pakar hukum laut internasional, menekankan adanya perbedaan konseptual antara negara kepulauan (archipelagic state) dan daerah kepulauan (archipelagic region). Menurutnya, kedua konsep ini tidak dapat disamakan karena memiliki konsekuensi hukum dan politik yang berbeda.
Pandangan ini menjadi penting dan patut dipertimbangkan, meskipun berbeda dengan mayoritas tim asistensi Provinsi Kepulauan. Konsep negara kepulauan merupakan doktrin konstitusional dan geopolitik tentang bentuk negara, sementara pemerintah daerah hanyalah instrumen administratif dan pelayanan publik yang dijalankan berdasarkan asas desentralisasi.
Dalam kerangka bernegara sebagaimana diatur dalam Pasal 18 UUD 1945, pembentukan daerah semestinya diterjemahkan dalam bentuk daerah gugus pulau dan/atau pulau. Dengan demikian, satuan pemerintahan terkecil di setiap pulau adalah kecamatan. Artinya, basis pelaksanaan desentralisasi di negara kepulauan seharusnya merupakan manifestasi langsung dari doktrin negara kepulauan.
Dalam mendesain arsitektur bernegara, pulau dan gugus pulau perlu diakui sebagai satuan fungsional pemerintahan dan pembangunan yang terintegrasi dalam sistem negara kepulauan.
Pulau merupakan satuan minimum ruang hidup yang memiliki karakter geografis, sosial, serta kebutuhan pelayanan publik yang khas. Sementara itu, gugus pulau adalah jaringan antarpulau yang terhubung melalui mobilitas, ekonomi, budaya, administrasi, dan layanan dasar.
Oleh karena itu, dalam merancang sistem negara kesatuan, pulau dan gugus pulau harus dipandang sebagai bagian yang menyatu dalam kerangka negara kepulauan. Penggunaan istilah “negara kepulauan” yang telah dirumuskan dalam konstitusi tidak boleh dikaburkan dengan istilah “daerah kepulauan”. Dalam hukum laut internasional, istilah kepulauan merujuk pada status negara, bukan daerah administratif.
Jika merujuk pada Pasal 18 UUD 1945, maka istilah yang lebih tepat adalah “daerah gugus pulau” atau “daerah pulau”, yang menegaskan bahwa pulau dan gugus pulau merupakan satuan spasial fungsional dalam sistem negara kepulauan.
Permasalahan mendasar dari perdebatan ini sebenarnya telah muncul sejak diberlakukannya Undang-Undang Pemerintahan Daerah dan Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah pada tahun 1999, yang efektif berjalan sejak 1 Januari 2001. Dalam praktiknya, daerah kepulauan merasa tidak mendapatkan keadilan dalam formula Dana Alokasi Umum (DAU).
Upaya perbaikan sempat dilakukan pada tahun 2008 dengan memasukkan unsur luas laut dalam perhitungan DAU melalui Undang-Undang APBN. Namun, perubahan tersebut tidak memberikan dampak signifikan, karena hampir seluruh daerah di Indonesia memiliki wilayah laut yang lebih luas dibanding daratan.
Ketidaksignifikan tersebut mendorong munculnya gagasan untuk merumuskan RUU Daerah Kepulauan. Fenomena ini dapat dipahami, mengingat model otonomi daerah di Indonesia masih berbasis pendekatan kontinental yang mengadopsi model Eropa. Model ini digunakan untuk menjembatani perdebatan antara konsep federalisme dan otonomi dalam sistem desentralisasi Indonesia.
Dari sisi fiskal, formulasi desentralisasi masih bertumpu pada indikator seperti jumlah penduduk, luas wilayah daratan, Produk Domestik Regional Bruto (PDRB), Indeks Kemahalan Konstruksi, dan Indeks Pembangunan Manusia (IPM). Sementara itu, karakteristik khas wilayah kepulauan belum menjadi variabel utama dalam perhitungan tersebut.
Oleh karena itu, penting untuk melakukan evaluasi mendasar terhadap arsitektur bernegara dalam perspektif wawasan Nusantara. Namun demikian, memperjuangkan kembali RUU Daerah Kepulauan bukanlah langkah yang tepat.
Yang lebih mendesak adalah merumuskan ulang model otonomi daerah dalam konteks negara kepulauan, guna menciptakan keseimbangan antara desain negara dan realitas geografis Indonesia sebagai negara kepulauan. (**)
