Bagian II (Habis): Ketika APBD Menjadi Mesin Rente Kekuasaan
Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) pada dasarnya dirancang sebagai instrumen negara untuk membiayai pelayanan publik, memperluas kesejahteraan, dan mengurangi ketimpangan.
Namun dalam praktik politik lokal, APBD kerap mengalami pergeseran fungsi. Ia tidak lagi semata menjadi alat distribusi keadilan, melainkan berubah menjadi arena perebutan rente dan instrumen akumulasi modal bagi jaringan kekuasaan.
Ketika kepala daerah memandang APBD bukan sebagai amanah publik, melainkan sebagai sumber keuntungan ekonomi, tata kelola fiskal pun menjelma menjadi ekosistem bisnis-politik yang tertutup.
Pada titik inilah muncul bentuk penyimpangan yang lebih berbahaya daripada korupsi biasa: monopoli fiskal yang dikendalikan melalui proyek, logistik, perdagangan, perbankan, birokrasi, dan jejaring politik.
Fenomena ini dapat dijelaskan melalui figur “Ence”, istilah yang merepresentasikan aktor ekonomi yang tumbuh dari sektor perdagangan. Pada masa lalu, Ence menguasai distribusi barang hingga ke kampung, desa, pulau, dan kota. Ia menentukan harga, mengendalikan pasokan, dan menciptakan ketergantungan masyarakat terhadap jaringan dagangnya.
Dalam konteks daerah kepulauan, penguasaan jalur distribusi merupakan sumber kekuasaan ekonomi yang sangat besar. Barang tidak hanya bergerak melalui mekanisme pasar, tetapi juga melalui jaringan gudang, pelabuhan, transportasi, dan pemasok. Siapa yang menguasai distribusi, ia menguasai harga. Siapa yang menguasai harga, ia mengendalikan daya beli masyarakat.
Pasca-Reformasi 1998, demokratisasi lokal membuka ruang baru bagi ekspansi kekuasaan ekonomi tersebut.
Pemilihan kepala daerah yang memerlukan biaya besar mendorong Ence memainkan peran baru sebagai penyandang dana bagi elite yang ingin merebut kekuasaan. Dukungan modal itu bukanlah tindakan filantropi, melainkan investasi politik.
Imbalannya adalah akses terhadap proyek APBD, izin usaha, pengaruh birokrasi, serta peluang memperluas kerajaan bisnis. Dari sinilah terbentuk oligarki lokal: kekuasaan politik dibiayai modal dagang, lalu setelah kekuasaan diperoleh, APBD digunakan untuk mengembalikan sekaligus melipatgandakan investasi tersebut.
Jaringan ini kemudian merambah ke pejabat pusat, birokrasi teknis, aparat keamanan, badan usaha milik negara, hingga lembaga keuangan. Akses terhadap bank-bank milik negara memperbesar kapasitas akumulasi modal. Dengan demikian, bank, proyek, distribusi, izin, dan jabatan publik bergerak dalam satu sistem yang saling menopang dan memperkuat.
Masalah menjadi lebih serius ketika Ence sendiri, atau figur yang berada di bawah pengaruhnya, menduduki jabatan kepala daerah. Pada tahap ini, batas antara kepentingan publik dan kepentingan bisnis nyaris lenyap. Kepala daerah yang seharusnya menjadi pelaksana mandat rakyat justru membawa mentalitas pedagang rente ke dalam jabatan publik.
APBD diperlakukan layaknya instrumen bisnis, bukan instrumen pelayanan.
Dalam praktik semacam ini, fungsi fiskal dibalik secara sistematis. Alokasi anggaran diarahkan kepada proyek yang menguntungkan jaringan sendiri. Distribusi anggaran berubah menjadi mekanisme pembagian keuntungan kepada kelompok terbatas. Sementara stabilisasi fiskal tidak lagi ditujukan untuk menjaga keseimbangan ekonomi masyarakat, melainkan untuk mempertahankan stabilitas kekuasaan politik.
Dalam model yang lebih canggih, rente tidak hanya diperoleh dari komisi proyek. Keuntungan justru diambil dari seluruh rantai bisnis pendukung proyek, mulai dari pemasok material, distributor, logistik, transportasi, hotel, hingga jasa pendukung pemerintahan. Artinya, keuntungan sudah dimulai sejak barang dipesan, diangkut, disimpan, digunakan, hingga dipertanggungjawabkan. APBD bukan sekadar dibelanjakan, tetapi diarahkan agar mengalir melalui jalur ekonomi yang telah dikuasai.
Belanja modal menjadi sektor favorit karena nilainya besar dan menyediakan ruang pengaturan yang luas. Gedung, jalan, dan proyek konstruksi berubah menjadi alat akumulasi. Persoalan apakah bangunan itu benar-benar bermanfaat menjadi urusan belakangan. Yang dibangun bukan hanya gedung, tetapi jalur rente. Beton boleh retak, yang penting komisi tidak bocor.
Di wilayah kepulauan, pola ini menemukan ruang yang lebih luas. Tantangan logistik antarpulau biaya angkut, keterpencilan, dan keterbatasan pemasok sering dijadikan alasan untuk menaikkan nilai proyek. Namun di tangan aktor rente, kendala geografis justru berubah menjadi peluang bisnis.
Semakin jauh lokasi proyek, semakin besar ruang untuk memainkan harga, ongkos distribusi, dan klaim biaya. Geografi yang seharusnya menjadi dasar kebijakan afirmatif justru dimanfaatkan sebagai instrumen pembengkakan anggaran.
Ketika kebutuhan pembiayaan proyek membesar, tekanan fiskal dialihkan kepada aparatur dan pos belanja lainnya. Tunjangan kinerja dapat ditunda, jabatan pelaksana tugas dipertahankan agar tunjangan tidak dibayar penuh, dan pegawai dibebani berbagai syarat administratif. Pesannya jelas: hak aparatur dapat ditahan, pelayanan publik dapat dikurangi, tetapi proyek yang menguntungkan jaringan harus tetap berjalan.
Penyimpangan juga tampak dalam penggunaan mekanisme pergeseran anggaran. Secara hukum, pergeseran anggaran merupakan mekanisme administratif yang sah. Namun dalam praktik rente, instrumen ini dapat digunakan untuk memindahkan dana dari kegiatan yang kurang menguntungkan ke proyek yang lebih profitable bagi jaringan kekuasaan.
APBD yang telah disahkan bersama DPRD pun kehilangan makna sebagai kontrak publik dan berubah menjadi dokumen yang fleksibel mengikuti kalkulasi bisnis penguasa.
Untuk menutupi karakter predatoris tersebut, Ence biasanya membangun citra sosial melalui bantuan masyarakat, kegiatan keagamaan, olahraga, dan amal. Publik diperlihatkan wajah dermawan, sementara di balik layar berlangsung penguasaan APBD, sumber daya alam, dan proyek pemerintah. Bantuan yang tampak besar sering kali hanyalah serpihan kecil dari keuntungan ekonomi yang jauh lebih besar.
Bentuk lain dari ekosistem rente adalah penguasaan fasilitas pendukung belanja pemerintah, terutama hotel. Ketika daerah membutuhkan tempat rapat, perjalanan dinas, atau kegiatan resmi, jaringan penguasa membangun atau menguasai hotel tersebut. Hotel kemudian berubah menjadi kantor kedua tempat pejabat, kontraktor, dan pihak berkepentingan bertemu.
Akibatnya, uang publik dan uang privat mengalir ke ruang bisnis yang sama. Negara seolah pindah meja: dari kantor pelayanan publik ke lobi hotel.
Pada akhirnya, persoalan utama APBD bukan semata besar kecilnya anggaran, melainkan siapa yang mengendalikan arah alirannya. APBD dapat besar, tetapi tidak otomatis menyejahterakan rakyat bila strukturnya dikendalikan oligarki. Belanja modal dapat meningkat, tetapi tidak otomatis memperkuat infrastruktur jika proyek dirancang untuk memutar rente.
Karena itu, APBD harus dikembalikan kepada fungsi dasarnya sebagai amanah publik. Ia bukan dompet samping kepala daerah, bukan mesin pengembalian modal politik, dan bukan saluran bisnis keluarga maupun kroni. APBD adalah instrumen konstitusional untuk menghadirkan negara dalam kehidupan rakyat, terutama di daerah kepulauan yang menghadapi biaya hidup tinggi, akses layanan terbatas, dan ketimpangan spasial.
Jika APBD dikuasai oleh ekosistem rente, masyarakat pulau kecil hanya akan menjadi penonton dari uang publik yang melintas di wilayah mereka, tetapi tidak sungguh-sungguh membangun kehidupan mereka. Pada titik itu, monopoli fiskal bukan lagi sekadar penyimpangan administratif, melainkan bentuk perampasan halus atas hak publik.
Ketika APBD dikuasai jejaring bisnis-politik, pemerintah daerah berubah menjadi perusahaan kekuasaan, kepala daerah menjadi manajer rente, birokrasi menjadi operator proyek, dan rakyat sekadar pasar yang terus dibebani.
Pertanyaan mendasarnya sederhana, tetapi menentukan: apakah APBD benar-benar bekerja untuk rakyat, atau rakyat hanya dijadikan alasan agar APBD terus dikuasai? (*)
